La Reforma Agraria, ya no busca el desarrollo del campo

Paola Cortés Pérez

Xalapa, Ver.,.- La Reforma Agraria ha dejado de cumplir con los objetivos para los que fue creada pues el campo ha sido abandonado y las personas dedicadas a la siembra cada vez son menos, coincidieron José Velasco Toro y Olivia Domínguez Pérez, investigadores adscritos al Instituto de Investigaciones Histórico-Sociales (IIH-S) de la Universidad Veracruzana (UV).

Velasco Toro planteó que los inicios de la Reforma Agraria están en la promulgación de la Ley del 6 de enero de 1915, que tenía como finalidad la restitución y dotación de tierras, así como procurar justicia social a los pueblos y comunidades indígenas.

“Cada año esta fecha era recordada y festejada, en la actualidad ha decaído su importancia, cuando fue el inicio de proyecto de una reforma de desarrollo rural y de justicia social para el campo mexicano.”

Domínguez Pérez resaltó: “El gran problema es que el campo se abandonó, los campesinos son los menos, y estadísticamente el número de ejidos es alto pero muchos de ellos ya son centros urbanos”.

José Velasco consideró que pese a que el Estado mexicano ha impulsado una Reforma Agraria, ésta ya no tiene como finalidad incentivar el desarrollo del campo, por el contrario, se ha dado pie a la privatización de la tierra y la entrada a empresas transnacionales para su explotación.

José Velasco Toro

Años de conflictos e inestabilidad

En los primeros años del siglo XX, México atravesaba una etapa muy difícil como lo fue la Revolución Mexicana. Olivia Domínguez dijo que fue una guerra intensa debido a las diferentes facciones que se levantaron en armas ante la convocatoria de Francisco I. Madero.

Entre los grupos revolucionarios destacaron principalmente los villistas y los zapatistas, por las demandas sociales que abanderaban, una de ellas la restitución de la tierra. Más tarde, a consecuencia del asesinato de Francisco I. Madero y el golpe de Estado dirigido por Victoriano Huerta, surgieron los carrancistas, liderados por Venustiano Carranza, detalló.

“Es un periodo muy crítico para el país por los diversos enfrentamientos: por un lado, los revolucionarios que demandaban el cumplimiento del Plan de San Luis; y por el otro, la lucha contra el usurpador Victoriano Huerta y los militares que lo apoyaron.”

Pese a la poca estabilidad existente, los carrancistas mostraron su posicionamiento sobre la dotación de tierras, misma que plasmaron en el Plan de Guadalupe, firmado en marzo de 1913 por Carranza. Esto dio pie a la creación de la Ley Agraria del 6 de enero de 1915.

Restitución de tierras, demanda social

El artículo “Ley Agraria del 6 de enero de 1915: semilla de la propiedad social y la institucionalidad agraria en México”, publicado en la revista Estudios Agrarios, de Elena del Rosario Patiño y María de Jesús Espinoza, indica que de acuerdo al Censo de Población de 1910, en el país existían 840 hacendados que poseían el 97 por ciento de la superficie productiva del país, y que alrededor del 80 por ciento de la población dependía económicamente de un salario rural, de ahí la importancia de las haciendas productivas.

“Incluso antes de la Revolución, el gobierno de Porfirio Díaz había detectado que esta estructura agraria no era productiva y sí propiciaba una diferencia social y económica entre la población, por lo que se tuvieron en consideración estrategias para establecer modificaciones que le pusieran fin”, señalaron las autoras.

En medio de estos conflictos entre las diferentes facciones revolucionarias y ante la demanda social de la restitución y dotación de tierras, Venustiano Carranza propuso armonizar en una normatividad la demanda de los zapatistas contenida en el Plan de Ayala con la propuesta liberal de generar un proceso de reparto agrario, comentó José Velasco.

Fue así que el abogado Luis Cabrera Lobato redactó la Ley Agraria del 6 de enero de 1915, que fue integrada por un considerando, 12 artículos y un transitorio.

“A pesar de ser un documento pequeño en extensión, tiene una gran profundidad al ser producto de un debate que se había dado entre los diferentes grupos revolucionarios a lo largo de muchos años: darle tierra a los desposeídos”, señaló Olivia Domínguez.

Relató que fue discutida toda una mañana, y por la tarde Carranza firmó el decreto en Veracruz.

Velasco Toro destacó que el sentido esencial de la ley fue generar la restitución de tierras a los pueblos y comunidades afectados con la aplicación de las Leyes de Desamortización, de Baldíos y de Colonización (1856), así como de la Ley de Nacionalización de Bienes Eclesiásticos (1857), las cuales fueron impulsadas durante el Porfiriato.

“Propiciaron que las tierras del común de los pueblos se dividieran en propiedades individuales que fueron vendidas mediante procesos de corrupción y colusión entre comerciantes, propietarios de tierras particulares y autoridades municipales, con el fin de apropiarse de los bienes de comunidad y de los ejidos de los pueblos.”

Asimismo, dijo que esta situación contribuyó a la concentración de propiedad y a la formación de latifundios; mientras que en otras partes del país se formaron fincas. Lo que es común en todo México, apuntó, es la expropiación de sus territorios comunes a los pueblos, mismos que habían conservado a lo largo del virreinato español con el sustento de las leyes novohispanas que les daba la legalidad de la posición comunal.

Entonces, el objetivo de la Ley del 6 de enero, reiteró, fue iniciar un proceso de restitución de tierras, pero no de reparto y afectación de las grandes propiedades, “eso se ha confundido”.

Olivia Domínguez

Olivia Domínguez dijo que al hacer un balance sobre este decreto, que establece la cancelación de las dotaciones posteriores a la Ley Lerdo, consideró que su promulgación fue una manera de contener al campesinado mexicano, el cual estaba muy involucrado en la lucha armada.

“Si no se resolvía esta demanda, seguramente la lucha se extendería, además el carrancismo necesitaba un factor de contención y esta ley fue una manera de calmar a los campesinos. Tuvo un buen efecto, en especial al ser incorporada en la Constitución de 1917.”

Sin embargo, apuntó que el procedimiento de restitución sólo duró dos años, dado que en febrero de 1917 fue emitida la Constitución Mexicana, en la cual el Artículo 27 mantiene el concepto central de esta ley.

Con relación al impacto de esta normatividad, ambos investigadores concordaron en que su promulgación es el inicio del proceso de la Reforma Agraria en el país, sin embargo no hay estudios detallados para conocer su impacto en el terreno de la realidad.

Lo cierto, sostuvo Olivia Domínguez, es que por primera vez los campesinos entendieron que aquello por lo que habían luchado (la tierra) se les había devuelto, “lograron un poco de su objetivo”.

Los estudios sobre la temática se abordaron hace apenas 15 años, a fin de averiguar los beneficios en las localidades, en el país y en el sector agrario.

Dijo que en el libro La Ley de 6 de enero de 1915 varios autores presentan investigaciones sobre su impacto en Veracruz. Por ejemplo, en la Huasteca, Huayacocotla, Atzalan, Perote, Cosamaloapan, así como en el valle central de Oaxaca, Acatzingo de Hidalgo, en Puebla, entre otros, donde se registraron demandas de restitución de tierras.

Proceso de restitución

Además de la restitución de las tierras, otro punto a destacar de la Ley del 6 de enero de 1915 es que reconoce el despojo de las mismas que sufrieron los pueblos por parte del gobierno colonial, bajo el pretexto de cumplir con leyes como: de Desamortización, de Nacionalización de Bienes Eclesiásticos, de Baldíos, de Colonización, entre otras.

Conforme a lo estipulado en la ley, José Velasco indicó que uno de los requisitos que debían cumplir los pueblos para solicitar la restitución de tierras, era presentar sus títulos originales, que eran expedidos por las leyes hispanas, mediante los cuales la Corona española les otorgó la propiedad comunal de una determinada extensión de tierra.

“Era obligatorio que los presentaran para demostrar que eran propietarios comunales de la tierra antes de la expedición de las leyes de desamortización.”

Se trató de una situación difícil, comentó Olivia Domínguez, porque durante el despojo no sólo perdieron sus tierras, también los títulos. Por lo tanto, quienes no podía acreditar la propiedad tuvieron la opción de entrar al proceso de dotación de tierra, mediante la vía y la formulación del reparto agrario, es decir, el Estado o las autoridades competentes les asignarían el lugar en dónde estarían sus tierras.

Este proceso no se llevó a cabo de la mejor manera, Velasco Toro recordó que algunos de los terratenientes provocaron incendios en los archivos de los ayuntamientos, a fin de destruir los documentos que acreditaban a los pueblos como propietarios.

Sin embargo, muchos pueblos acudieron al Archivo General y Público de la Nación (ahora Archivo General de la Nación) para buscar los documentos originales a fin de probar que ellos eran propietarios, los cuales encontraron y presentaron a las autoridades.

Cabe mencionar que dicho archivo fue inaugurado en 1790 con el nombre de Archivo General de la Nueva España, con el objetivo de conservar, clasificar y organizar todos los documentos expedidos por la Corona española, virreyes y demás instancias gubernamentales.

Dijo que esta experiencia dejó a los pueblos y a las comunidades un aprendizaje sobre los pasos jurídicos que debían seguir para la restitución de las tierras.

“Aún no está estudiado a fondo este proceso, hace falta más investigación para conocer cómo se dio pues no fue homogéneo en todo el país: algunos lugares lograron la restitución y otros tuvieron que optar por la vía de la dotación agraria, incluso buscar otros caminos.”

En el caso de quienes cumplieron con toda la documentación e iniciaron el proceso en los primeros cuatro o cinco años después de expedida la ley, lograron la restitución entre los años treinta y cuarenta.

Expresó que fue un proceso muy largo porque no había una experiencia previa que guiara a las autoridades y el derecho agrario se construyó “en el camino” a partir de disposiciones administrativas generadas desde la Federación.

También fue integrado un padrón de aquellas personas que tenían derecho al reparto agrario, para lo cual tenían que demostrar que eran habitantes y miembros del núcleo poblacional en el que estaban asentados, especificó.

“Obviamente hubo quienes querían incorporarse a los padrones ejidales sin radicar en el pueblo o comunidad, por ello se hacía una depuración para evitar que personas ajenas se colaran.”

Para llevar a cabo el proceso de restitución y distribución, fueron creadas la Comisión Nacional Agraria, la Comisión Local Agraria –en cada estado o territorio del país– y los Comités Particulares Ejecutivos que fuesen necesarios en cada estado, organismos que quedaron estipulados en el Artículo 4 de la Ley del 6 de enero de 1915.

Conforme a lo marcado en la normatividad, los Comités Particulares Ejecutivos fueron los encargados de integrar y desahogar hasta su terminación los expedientes de restitución, dotación, ampliación de tierras y, posteriormente, a partir de 1934 fungieron como los Nuevos Centros de Población Ejidal.

Aunque dichos comités eran los que desahogaban los casos, los gobernadores o jefes militares en turno eran quienes podían dar posesión de la tierra, un ejemplo fue el general Lucio Blanco Fuentes, quien fraccionó la Hacienda Los Borregos, ubicada en el municipio de Matamoros, Tamaulipas; este hecho es considerado el primer reparto agrario de la Revolución, relató Olivia Domínguez.

De igual manera, indicó que en octubre de 1914, en los estados de México, Yucatán y Veracruz, se registraron decretos para repartir y restituir la tierra a quienes injustamente fueron despojados, y los jefes militares tuvieron el poder de hacerlo.

“El problema para los propietarios se dio años después; por ejemplo, una persona que recibía 10 hectáreas, al heredar a sus hijos fraccionaba la parcela e incrementaba el número de personas que la cultivaban.”

La investigadora aclaró que no se dieron injusticias o casos de corrupción, pero sí hubo complicaciones debido a que el documento no era tan claro en algunos aspectos, lo que permitió que algunos hacendados se defendieran jurídicamente.

Artículo 27 de la Constitución de 1917

En 1917, el Congreso Constituyente integró, desarrolló y elaboró la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la cual se plasmó el proyecto de desarrollo nacional; cada uno de sus artículos fue pensado en atender las prioridades de ese momento: Reforma Agraria, justicia social en materia laboral, rezago educativo, servicios de salud, entre otros.

En el momento en que fue discutida se decidió incorporar el Artículo 27, referente a la restitución de tierras a los pueblos (el espíritu de la Ley del 6 de enero de 1915), la necesidad de crear una base campesina mediante el reparto de ejidos y la introducción del concepto de pequeña propiedad.

A medida que avanzaron los años, comentó, disminuyeron las solicitudes por restitución de tierras de los pueblos y aumentó la demanda de tierras ejidales; esto generó una serie de instrucciones administrativas dictadas por la Comisión Nacional Agraria para atender todas las solicitudes relacionadas con la dotación de tierras a los campesinos, las cuales posteriormente conformaron lo que hoy se conoce como Derecho Agrario Mexicano.

Con relación a la pequeña propiedad, mencionó que se especificó su extensión, dimensión y características, ya que varió de acuerdo al criterio de tierras de riego. Además, empezó a diferenciarse entre la propiedad privada dedicada a la ganadería y aquella utilizada para la agricultura.

Hoy la Constitución es un parche que busca solucionar problemas inmediatos, pero “perdió ese sentido de proyección, de desarrollo futuro de la nación, entonces se hacen reformas para parchar y resolver con inmediatez”, enfatizó.

Cooperativas campesinas e impulso al campo

A partir de los años treinta, con la creación del Código Agrario, la dotación agraria para el reparto ejidal se normalizó y la Ley del 6 de enero de 1915 fue derogada, lo que significó que el concepto de restitución y aquellas normas que dieron origen a la ley fueron anulados, apuntó José Velasco.

Para esta década, mencionó Olivia Domínguez, las tierras estaban en manos de una segunda generación de beneficiarios de la Ley del 6 de enero de 1915, quienes empezaron a preocuparse por tecnificar el campo, por mejorar sus sistemas de cultivo y por cultivar productos de manera intensiva.

Fue así que surgieron las políticas gubernamentales (políticas públicas) para impulsar el desarrollo del campo, ideándose las cooperativas agrícolas o cooperativas campesinas, recordó Velasco Toro.

“Esto deviene de los principios del agrarismo marxista y fue uno de los ejes fundamentales de la política agraria del presidente Lázaro Cárdenas del Río, dándoles un gran impulso.”

Además, fue creado el Banco Ejidal para financiar a los campesinos, quienes a través de préstamos pudieron comprar equipos agrícolas y demás suministros para los cultivos.

Esto demuestra que en estos años se dio la Reforma Agraria integrada por tres componentes: el reparto agrario como justicia social; los apoyos en materia de financiamiento para los cultivos y adquisición de instrumentos agrícolas; y una política de educación rural, resaltó.

“Hubo toda una política de educación que tenía como componente la reeducación del campesino, ya que se pensaba que la educación estaba ligada al desarrollo rural. Se veía al profesor como el misionero que debía fomentar el desarrollo, por lo que en las escuelas se crearon las parcelas demostrativas, programas de extensionismo agrícola, porque se decía que el retraso del campo mexicano radicaba en la falta de una formación y educación agrícola moderna.”

El problema de que no funcionara, expuso, es que nunca se dio una acción integral de estos tres aspectos, más bien fueron acciones fragmentadas, por lo tanto no se logró el objetivo general: impulsar el desarrollo del campo mexicano.

Por su parte, Domínguez Pérez sostuvo que estos años fueron difíciles para los campesinos porque tuvieron que sumarse a las nuevas exigencias del mercado capitalista, además algunas organizaciones que empezaron a gestarse no abonaron a favor del trabajador agrícola.

Pese al impulso que se dio a este sector durante el gobierno de Cárdenas del Río, “se iniciaron los planes de modernización e industrialización del país, por lo que sólo se apoyó a determinados cultivos agroindustriales –con una alta demanda en el exterior– y las ganancias llegaron directamente a las industrias y no a los campesinos”.

Velasco Toro enfatizó que después del gobierno de Lázaro Cárdenas del Río se empezó a beneficiar con más fuerza a los empresarios agrícolas que a los campesinos.

Reforma de 1992 perjudicó al campo

Después de algunos años, el proceso de Reforma Agraria se agotó por diversos factores, entre otros: insuficiencia de tierras para repartir, falta de una política de desarrollo integral del campo y de una estrategia de autosuficiencia alimentaria, alteración del sentido de la reforma. Esto impulsó una reforma al Artículo 27 constitucional, que culminó con su aprobación el 6 de enero de 1992.

Los investigadores expresaron que esta reforma no tuvo beneficios para el campo mexicano, por el contrario, fue abandonado, cada vez son menos las personas y las tierras dedicadas al cultivo.

“Lo que he leído y percibido es que se perdió el sentido originario de lo que era el ejido mexicano –como base de sustento y organización social en una comunidad–, para transformarse en un conjunto de personas unidas por intereses y relaciones compartidas.”

Domínguez Pérez dijo que era necesaria una reforma, ya que los ejidatarios cada vez tenían más problemas para hacer producir la tierra y vender sus productos, “el discurso oficial les dijo que daría la certidumbre jurídica que les permitirá tener acceso a créditos, entonces decidieron entrar al proceso de certificación del título de propiedad”.

Cabe mencionar que como ejidatarios, los propietarios no podían solicitar crédito en la banca, por ello consideraron que acceder a la certificación sería un beneficio y la mayoría aceptó.

José Velasco señaló que los efectos fueron diversos; por ejemplo, aquellos ejidos ubicados en un entorno urbano fueron convertidos a propiedad privada para venderlos, lo que propició que la expansión urbana los absorbiera, principalmente a los que ya no eran laborables.

“Muchos de los ejidos en las ciudades son improductivos, no son tierras de buena calidad, no hay suficiente recurso acuícola ni los apoyos suficientes para propiciar un desarrollo, entonces prefirieron venderlos.”

Domínguez Pérez consideró que la intención del gobierno federal al reformar el Artículo 27 fue dotar de los instrumentos para privatizar la tierra.

“Hay historias y experiencias frustrantes. En efecto, les otorgan un título pero su tierra está muy devaluada y al poco tiempo la venden, muchos pierden sus parcelas que habían conservado durante décadas.”

Algunos especialistas, apuntó Velasco Toro, han encontrado que buena parte de las ventas de los ejidos se destinó a pagar los gastos que implica la emigración hacia Estados Unidos. En otros casos, los ejidatarios vendieron a particulares, quienes cultivan o rentan las tierras a corporativos; unos más rentaron a corporaciones para la producción intensiva de determinados productos agrícolas.

“Ahora las corporaciones ya no están interesadas en comprar las tierras, prefieren rentarlas, eso les garantiza evitar conflictos de orden jurídico y hacer mayores inversiones; esto es, se retiran en caso de agotarse la tierra, o si hay un conflicto social, jurídico o político, sin arriesgarse a perder la inversión.”

Mencionó que es una reforma que ha sido poco estudiada, específicamente si cumplió con el sentido de liberar la tierra para generar inversiones, lo cierto es que dio a pie a la privatización de la tierra.

“Hay ejidos que tienen recursos mineros, por ejemplo los localizados en la región tarahumara que cuentan con uranio. Entonces, abrió la puerta a empresas transnacionales para explotarlos sin beneficiar a los dueños, pero sí afectándolos considerablemente.”

Por último, el investigador del IIH-S apuntó que a lo largo del proceso agrario se pueden identificar tres momentos: primero, la etapa de restitución de tierras –que fue muy corto–; segundo, la implementación de una política de afectación y reparto agrario para la formación de los ejidos –que duró hasta los años cincuenta–; y tercero, a partir de 1950 a la fecha, la Reforma Agraria se convirtió en un dogma del Estado mexicano y se aplica bajo características que ya apuntan hacia el desarrollo del campo.

“No podemos hablar de una reforma homogénea, si la estudiamos a profundidad seguramente encontraremos grandes diferencias.”